產經觀察：山東濟寧“千億縣”深陷高端商業之困
來源：
中國產經觀察
日期：2024-11-04 17:01:03
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有著“孟子故里”美譽的濟寧鄒城，歷史悠久、文化厚重，經濟上位列全國“百強千億縣市”，是“山東五虎縣”之一；然而相比國內多數“千億縣”，“高端商業項目缺失”一直以來都是鄒城揮之不去的尷尬。
“千億百強縣”卻撐不起一座高端Mall
城市的發展離不開商業的繁榮，商業的多元化和現代化決定了城建的發展成效與城市吸引力。
“目前，鄒城的現代化商業綜合體開發可以說是舉步維艱，現有商業已無法滿足城市居民的生活需求，百貨大樓這樣的商業水平遠遠落后城市的發展。”鄒城的一位市民2021年初在市政府網站上留言反映，“反觀滕州、兗州，萬達廣場、大潤發等現代化的商業綜合體發展良好，這就是吸引力的差距。為什么我們總是缺乏發展的前瞻性眼光，招商引資缺少準確定位。希望市政府站在全市發展的角度，對提升商業綜合體發展和城市吸引力上多做思考，多多對接國內大型購物中心運營集團，加大引入力度，打破地域商業發展桎梏，激活鄒城現代化商業發展活力。”
對于上述市民反映的情況，鄒城市商務局在回復中表示：“下步工作中，我們將加大商業綜合體招商力度，在提升商業綜合體發展和城市吸引力上下功夫，對接更多國內大型購物中心運營集團，打破地域商業發展瓶頸，激活鄒城現代化商業發展活力。”
然而，時間過了3年多，鄒城新建成的高端商業項目依舊空白，期間計劃招商引入的保利時代廣場、新城吾悅廣場、萬達廣場、華潤萬象匯等商業項目都因各種原因也未建設開業。
“高端商業項目掛零”的深層原因顯然不是鄒城的經濟實力不濟和人口規模不大。作為山東濟寧人口最多（120萬）的縣級市，鄒城2023年GDP為1041億元，是全市唯一的GDP千億縣區和“全國百強縣”，更是其最重要的經濟支柱。
2024年5月，賽迪顧問發布數據顯示，去年全國“千億縣”總數達59個，山東省的青島膠州市、煙臺龍口市、威海榮成市、濟寧鄒城市（1041億元，第51名）和濰坊壽光市等五縣市入選，鄒城市繼續蟬聯“全國經濟百強縣”和“山東經濟五強縣”。
據了解，鄒城位于山東省西南部的濟寧，北融京津冀，南接長三角，素有“孔孟桑梓之邦，文化發祥之地”之美譽，先后榮獲全國創新型縣市、省縣域經濟高質量發展先進縣、省民營經濟高質量發展先進縣、省工業強縣、省對外開放強縣、省現代流通強縣、省建筑業強縣、省生態文明強縣、省文化和旅游產業先進縣等榮譽稱號。2024年以來，鄒城市規劃錨定“全省進10強、全國進30強”目標，持續實施工業化城鎮化雙輪驅動戰略，計劃推動工業強市、“雙百”（百萬人口、一百平方公里）城市、鄉村振興、加速突破，培塑現代產業體系、區域中心城市發展新優勢，努力在縣域高質量發展的新賽道上彎道超車。
雖然鄒城貴為“千億百強縣”，但是發展的支柱產業仍以工業為主，相比其他那些“工業+商業”雙輪驅動的“百強縣”，其商業的發展速度卻是相對緩慢，高端商業的發展更是步履維艱。
據商業地產資深從業者宗先生介紹，鄒城作為百強縣，其商業發展讓當地群眾并不滿意。對比與鄒城同級的“鄰居”滕州市，那里不僅有萬達廣場，而且又新開了吾悅廣場。“再看看鄒城，只有老城區的百貨大樓和貴和購物中心算是稍微大一點的商場。鄒城新城區的大型商業項目更是空白。截至目前，鄒城還沒有一座像萬達廣場、吾悅廣場這樣的大型品牌化現代化商業綜合體入駐。另外，鄒城東城區連接著老城區和孟子湖新區，地理位置優越，亟需一座大型現代化商業綜合體落地，以滿足本地群眾和外地游客的生活消費需求，以此來吸引更多的人們玩在鄒城，消費在鄒城，留在鄒城，投資在鄒城，進而才能帶動鄒城更好的發展。”
記者通過實地走訪了解到，多年以來，鄒城的商業發展一直存在著布局缺乏合理規劃、商業體系不明確、高端大型商業項目落地難等問題。由于歷史原因，鄒城的商業以百貨大樓這樣的老式商場為主，而且過于集中在老城區域；而在隨著市政府東遷而重點發展的東部新城區域，截至目前仍然沒有一座大型高端商業建成開業。
家住鄒城東部區域的名仕豪庭小區的居民劉女士抱怨道：“我們這里周邊坐落著七八個大型社區，還有唐王河公園、孟子大劇院等景區，居民很多，游客也很多，但是像樣的大型商業卻沒有一座，真是太不方便了！”
據贏商網統計，2024年下半年山東將有21個商業項目（僅統計商業面積≥3萬平方米的）計劃開業，籌開總體量約194萬平方米，項目名單中涵蓋了濟南、青島、東營、威海等多個重點城市，而鄒城則是“掛零”，榜上無名。
幾家歡喜幾家愁。與山東濟南、青島、東營、威海等多個市縣新商業項目陸續開工、開業、多點開花形成鮮明反差的，卻是鄒城商業新開工項目的“掛零”尷尬與無奈。
去年12月，山東省委財經辦、省發改委相關負責人在新聞發布會上曾解讀道：雖然山東縣域經濟基礎好，發展潛力大，但是同時也存在著發展不平衡、不充分、發展活力、內生動力不足等問題。
原本破局的商業項目，停擺11年仍未建成
面對難破的高端商業魔咒，鄒城的企業家并沒有碌碌無為，反而在十年前就開始了突破性地嘗試，著手打造一座高端現代的商業綜合體。然而事與愿違，本該成為“破局”的商業項目仁和里購物中心卻是命運多舛，停擺了11年至今仍未建成。
“你要去的那個地方原本要建設一座購物中心，按理說在市政府門口這么好的位置蓋商場，早就應該開業了，可是已經過去快11年了，那里現在還是一片空地。”司機一邊開車一邊介紹道。
記者下車后，看到在位于鄒城市市政府正前方的仁和里購物中心所在地，被綠色圍擋圍住的項目現場仍是一片空地，沒有建設施工的跡象，而其周邊則是建筑林立，一派“城市中心”的模樣，反差強烈。
“項目已經拿地11年了，各項審批手續齊全，到現在還沒有開工，已經造成了巨額經濟損失，真是心急如焚！”仁和里購物中心項目開發商北京名鑒置業有限公司，原鄒城市名鑒房地產開發公司（以下簡稱“名鑒房地產公司”）負責人哀嘆。
11年前的冬天，在鄒城深耕多年的名鑒房地產公司竟得位于鄒城市政府前的地下國有建設用地使用權，規劃開發建設“仁和里購物中心”商業綜合體項目。彼時，該項目備受矚目，前景可期：規模巨大，占地超過百畝；區位優渥，位于市政府正前方的“黃金地段”；影響力大，建成后將成為鄒城的“窗口地標商業”。
然而好景不長，據統計，“仁和里購物中心”在拿地之后，經歷了多次波折與停工，步履維艱，至今仍未建成。
2013年12月31日，名鑒房地產公司通過網掛方式摘得鄒城市政府前的108畝地下商業國有土地建設使用權，計劃開發商業綜合體“仁和里購物中心”。
2014年1月15日，鄒城市國土資源局與名鑒房地產公司簽定《國有建設用地使用權出讓合同》；1月28日，經鄒城市公證處依法對《出讓合同》予以公證；3月6日，在規劃局取得《建設用地規劃許可證》；3月25日，在國土資源局取得《國有建設用地土地使用證》；同年9月在發改局申請正式立項。
2015年，鄒城市政府共聽取項目三次匯報并最終確定了規劃設計方案，同時列入“2016年城建重點工程”并成立專班。
2016年6月，政府相關部門叫停“仁和里購物中心”商業項目建設。
“項目第一次被叫停是在2016年的那個春天。”名鑒房地產公司負責人回憶，“那年5月，我司接到規劃局通知說項目規劃設計方案要爭取人大、政協的意見，但是之后卻沒有任何結果；在我們多次詢問下，規劃局又通知項目需要進行專家論證，并于6月14日召開了論證會出具了論證意見。之后我們根據論證意見對設計方案進行了重新設計并報規劃局，但之后報規程序卻再次停滯。”
2017年1月17日，名鑒房地產公司接到鄒城市政府通知：政府決定改變項目規劃，要求核算損失，給予補償；并列入了《2017年鄒城市省級中等城市試點重點工程》計劃：“1至5月完成土地收回工作及附作物清理；5月底前完成市民公園規劃設計造價評審；根據PPP洽談情況啟動項目建設”。至此，“仁和里購物中心”項目“在沒有任何理由和履行合法程序的情況下被無故終止”。
據了解，2017年3月，名鑒房地產公司接到市政府通知：以齊魯時代花園東103畝土地置換“仁和里購物中心”108畝土地，名鑒房地產表示同意并進入置換程序。5月27日，相鄰地塊土地拍賣成交，因土地增值，市政府終止了土地置換。隨后，鄒城市政府決定以1.4億元的價格回購“仁和里購物中心”108畝用地，并達成一致意見。
2017年6月9日，鄒城市政府又通知不采用回購方式，仍然采用土地置換方式。
2018年1月，鄒城市政府決定：以齊魯時代花園小區東 80畝土地置換“仁和里購物中心”108畝土地，并與名鑒房地產公司再次達成一致意見。置換期間，又因相鄰土地價格增值，市政府再次終止了該土地置換。
2018年5月，鄒城市政府決定：以齊魯時代花園小區東50畝地置換“仁和里購物中心”108畝土地，名鑒房地產公司對再次減少置換土地面積的做法提出質疑，后未有結果。
鄒城市“領導班子”換屆后， 2018年9月8日，市主要領導對名鑒房地產公司反映的情況作出批示，9月19日，市政府召開常務會議，原則同意國土資源局意見并提報市委常委會審議。
2019年初，鄒城市委、市政府決定重新啟動項目建設。
2019年6月6日，鄒城市政府下達《關于盡快啟動政府前廣場項目建設的告知書》。
2020年4月16日，鄒城市政府召開專題會議：“會議指出：該項目因為種種原因三次變更規劃設計方案，至今未能開工建設。為加快項目建設，需盡快解決延期補償、使用年限、設計方案等問題，解決地上地下建設及政策扶持問題”。名鑒房地產公司負責人介紹：“根據會議精神，政府有關部門最終確定了補償數額，但未落實。”
據悉，2020年7月30日，鄒城市自然資源局與名鑒房地產公司簽定了國有建設用地使用權出讓《補充協議》，順延了土地年限，同時重新頒發了《不動產權證書》。
2021年4月17日，鄒城召開規委會，通過了仁和里購物中心規劃設計方案，并作出《市城市規劃委員會第70次會議紀要》；同年5月27日，項目在鄒城市審批局取得《建設工程規劃許可證》。
該項目人防審批事項，在規委會和技術審查會前，鄒城市審批局按照新建民用建筑修建防空地下室的規定作出審批意見：因不夠一個防護單元，該項目按照標準繳納易地建設費。人防審批是規委會和技術審查會的前置條件，在會上住建和人防部門均未對人防事項提出任何意見，在辦理《建設工程規劃許可證》時，人防部門在行政審批欄中也是打“√”通過的。但是，名鑒房地產公司在領取《施工許可證》時卻被告知：因鄒城市人防事務中心原因該項目《施工許可證》停止辦理。
名鑒房地產公司負責人回憶：鄒城市住建局和人防事務中心2022年2月14日作出《關于仁和里購物中心項目地下空間開發利用兼顧人防要求的答復》：“你公司按照省《防空工程管理辦法》第13條規定，在取得地下國有土地建設用地使用權后，辦理《城市地下空間開發利用建設項目兼顧人防要求許可》”。該行政《答復》將我司依法取得的房地產商業項目認定為城市地下空間開發利用建設項目，導致項目再次被迫終止。
截至日前，仁和里購物中心項目現場在時隔11年后，仍然是一片空地，項目建設仍在停擺之中。
停工謎團：“房地產商業開發項目”成了“城市地下空間開發利用建設項目”？
2021年5月，原本有望重新啟動建設的仁和里購物中心項目，卻因鄒城市人防事務中心的叫停，再次陷入了“停擺”的窘境。
“我們11年前買下該宗地地下國有土地使用權，是典型的‘房地產商業開發項目’，到現在卻變成了‘城市地下空間開發利用建設項目’，無法開工建設！”名鑒房地產公司負責人對于仁和里購物中心至今仍在停工的原因解釋道。
據了解，鄒城市住建和人防部門將“原來的仁和里購物中心商業項目變為城市地下空間開發利用建設項目，導致了該商業項目建設再次被迫終止。”
原本的“房地產商業開發項目”咋就成了“城市地下空間開發利用建設項目”？名鑒房地產公司認為“住建和人防部門如此行為涉嫌亂作為”時表示，鄒城市住建和人防部門作出的行政《答復》中要求我司：“在取得地下國有土地建設用地使用權后，辦理地下空間開發利用建設項目兼顧人防要求許可”，并解釋道：“按省《防空工程管理辦法》（簡稱《防空辦法》）13條規定，我們確認你們這個項目，就是城市地下空間開發利用建設項目；原來的行政審批都批錯了，現在把它掰過來”。
名鑒房地產公司則認為：“人防部門僅依據省《防空辦法》，就把我司依法競得用于房地產開發的地下國有建設用地使用權，強行、越權認定為地下空間開發利用的權利。將我司依法取得的房地產開發項目變為城市地下空間開發利用建設項目，于法無據；即便住建和人防部門認定原來的行政審批都批錯了，也應該依法報請市政府，由市政府研究處理，其無權直接作出行政《答復》，推翻原審批部門已完成的審批結果。根據國務院《關于取消非行政許可審批事項的決定》，明確指出不再保留非行政許可審批類別，不得以任何形式變相審批。鄒城市《權責清單目錄》中，《城市地下空間開發利用建設項目兼顧人防要求許可》屬于“其他權利事項”。住建和人防部門以其他權利事項要求我司辦理該《許可》，屬明令禁止的變相審批，顯屬違法，是典型的濫用職權，行政亂作為，已嚴重侵害了我司的合法權益！”
名鑒房地產公司的代理律師在采訪中表示：
仁和里購物中心商業項目宗地，是政府出讓的地下商業用地，是公司競得的地下國有土地使用權，不是地下空間開發利用的權利；該商業項目審批程序符合《規劃法》《土地法》《房地產法》《民法典》等規定。
2021年2月21日，濟寧和鄒城市自然資源和規劃局出具《復函》和《證明》：“我局出讓的是該宗土地的地下國有土地建設用地使用權，不是地下空間開發利用權”，明確了項目宗地的權力性質。
2020年4月21日，鄒城市政府《專題會議紀要》：“會議指出：項目宗地位于市政府前，為2013年12月31日出讓的地下商業用地，由鄒城市名鑒房地產開發公司通過網掛方式競得的地下空間使用權”。
2021年1月27日，名鑒房地產公司針對該項目是否適用《防空辦法》第13條關于城市地下空間開發利用項目的規定，向山東省司法廳遞交《請示報告》。
2022年3月13日，負責出臺該《防空辦法》的山東省司法廳立法二處領導電話答復：“看了你們的分析，這個理解不錯，我們立法的原意就是這樣，你們理解的立法的原意沒有問題；因為省人防辦在起草這個文件的時候，他們不了解這個情況；你們是自己反映的這個問題，我們沒法給你們一個公函。你們不是單建人防工程，是商業開發；發改和國土給你們的批文沒問題”。
據了解，國家住建部《城市地下空間開發利用管理規定》中規定了地下空間開發利用的建設項目，只需要向城鄉規劃部門辦理《選址意向書》。《規劃法》36條規定:“以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報送有關部門批準或者核準前，應當向城鄉規劃主管部門申請核發選址意見書。前款規定以外的建設項目不需要申請選址意見書”。而該宗地是政府以出讓方式提供的地下國有建設用地，是競得的地下國有土地使用權，因此不能辦理選址意向書。
名鑒房地產公司將上述證明材料提交給了住建和人防部門，但上述兩部門對證明材料均不認可，迫于無奈名鑒房地產公司提起行政訴訟，要求撤銷住建和人防部門作出的行政《答復》。經過三級法院審理，最終山東省高院作出（2024）魯行申53號裁定，駁回了名鑒房地產公司再審申請，認定：“根據在案證據，名鑒開發公司取得國有建設用地使用權的案涉項目宗地位于鄒城市政府前市民公園，用地性質為公園綠地。名鑒公司在案涉宗地地表以下開發建設購物中心系對城市地下空間的開發利用……”。名鑒房地產公司負責人稱：“依據《民法典》第345條規定：‘建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。’該裁定將我公司取得的地下國有建設用地使用權，用途為商業，認定為取得的是地表國有建設用地使用權，性質為公園綠地”。53號裁定作出后名鑒房地產公司向國土部門進行書面反映，2024年4月9日鄒城自然資源和規劃局下達了《告知書》載明：“您反映的該宗土地用途為商業，土地性質是國有”。
名鑒房地產公司開發的仁和里購物中心商業綜合體項目，截至目前出現了兩種相互矛盾的認定結果，究竟是住建和人防部門的行政行為錯誤？還是自然資源局和各行政審批部門的行政行為錯誤？無論上述行政行為誰對誰錯，名鑒房地產公司的權益都受到了侵害，項目取得11年無法開工建設，已造成數億元的經濟損失，最終誰來承擔責任？
編輯：王宇
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